Al modelo peruano le faltan varios aspectos cruciales para que este pueda impulsar el ascenso social de la mayoría de la población. Y para identificar las necesidades de cambio más urgentes, el enfoque institucional es definitivamente el más adecuado. Sin mejoras en este ámbito, el desarrollo económico peruano tiene un techo bajo, uno que no queremos tener.
Pero esto no es novedad. Hace décadas que expertos y think tanks llegan a la misma conclusión. Hay muchísimas páginas escritas señalando que necesitamos un mejor Estado, un mejor sistema de partidos políticos, un mejor Poder Judicial, etc. Hay mucho diagnóstico sobre el “qué”; pero hay pocas propuestas concretas del “cómo”. Ahí está la tarea pendiente.
Por eso, en este artículo utilizaré el enfoque institucional para señalar 5 reformas aterrizadas para que el modelo funcione mejor. Pero esta es una lista incompleta, no solo porque todos los cambios necesarios no entran en un artículo de este tipo sino también porque el enfoque económico no basta. La lista tiene que ser completada por otras disciplinas.
Los pilares institucionales
El renombrado economista Daron Acemoglu publicó hace poco un excelente libro llamado “¿Por qué fracasan las naciones?” en el que describe los pilares institucionales que han asegurado el progreso a diferentes sociedades a lo largo de la historia. El caso peruano tiene, de hecho, un rol protagónico en dicho libro. Por eso es útil ver cómo vamos en relación a algunos de estos pilares para definir una lista corta de reformas prioritarias.
Pilar 1: El establecimiento de instituciones inclusivas
Son las instituciones las que deben asegurar que todos los peruanos tengan las mismas posibilidades de desarrollo. Es claro que eso no se cumple en el Perú.
En el marco de las instituciones inclusivas, los programas sociales son importantes para llevar servicios básicos y asistencia social a los más vulnerables. Y en eso es innegable el avance de los últimos años en el Perú, sobre todo con la creación del Midis. Pero los programas sociales no bastan y tienen un límite fiscal. Tener instituciones inclusivas, y no solo programas sociales inclusivos, implica tener un marco normativo que asegure el respeto de los derechos esenciales para los más pobres y que incentive el flujo de inversiones hacia sus localidades. Aquí sí nos falta mucho.
La capacidad de defender los derechos de propiedad sobre los terrenos, ganado o innovaciones; así como el derecho a un entorno seguro y a un medio ambiente saludable, son todos claves para proteger la riqueza de las personas e incentivar la inversión. Pero, por otro lado, es igualmente importante llevar combos de infraestructura básica (agua, luz, caminos y telefonía) y conectividad eficiente a las zonas más pobres para incrementar la rentabilidad de estas inversiones. Esto es crucial para destrabar el potencial productivo al interior del país, generando incentivos para invertir y para innovar. Algunas actividades productivas en el Perú están perdiendo competitividad por el incremento en el costo de la mano de obra y de la tierra. Pero esto no ha ocurrido en las zonas más pobres. Por eso, si a un inversionista se le garantiza que nadie podrá invadir su terreno, que estará protegido de la extorsión y que tendrá acceso a una cadena logística barata y segura, seguramente querrá aprovechar los elevados retornos que están contenidos al interior del país. No hacen falta incentivos tributarios, sino condiciones adecuadas para hacer negocios.
Pilar 2: La eliminación de las instituciones “extractivas”
Las instituciones extractivas se refieren a la formación y consolidación de prácticas que le permiten a un grupo particular de la población extraerle rentas al resto de la sociedad, de manera inadecuada. Este es probablemente lo que más alarmaría a cualquier institucionalista que analice lo que ha pasado en el Perú en la última década.
El fuerte crecimiento económico observado los últimos diez años generó nuevas “rentas” que se pueden extraer, y el marco institucional no ha podido detener la notable expansión de prácticas extractivas. Con el boom de los precios de los metales y de los recursos del canon, vino el boom de la minería ilegal y de la corrupción en los gobiernos regionales. Con el nacimiento de nuevas empresas, también se desarrolló el mercado de la extorsión y del chantaje, que afecta a unidades productivas de todo tipo, desde mineras hasta pollerías. Con el aumento en el valor de los terrenos, se proliferaron las invasiones. Y en general, la informalidad sigue rampante gracias a la ventaja competitiva que da el poder beneficiarse de los bienes públicos sin pagar impuestos, y sin tener que pasar por la engorrosa fiscalización y tramitología del Estado.
La expansión de estas instituciones extractivas es muy grave por varias razones. Primero, porque desvía recursos y esfuerzos hacia actividades no productivas. El ingenio se destina a generar y a perpetuar la ilegalidad, en lugar de orientarse a la inversión y a la innovación productiva. Segundo, porque una vez establecidas, es muy difícil erradicarlas. Al haber rentas, los beneficiarios “invierten” para mantener su capacidad de seguir extrayéndolas. Aquí es donde la política es infiltrada. Tercero, y más importante, porque impiden la consolidación de las instituciones inclusivas. La minería ilegal se opone a la legal. El narcotráfico se opone al desarrollo del VRAE. La corrupción se opone al uso eficiente de los recursos públicos. Los arroceros sobreprotegidos se oponen a la competencia. Etcétera. A esto se suma que en el Perú la mayoría de la población y de las unidades productivas es informal, por lo que cualquier esfuerzo de formalización es impopular.
Bajo este enfoque, no resulta extraño que la fiscalización del Estado se concentre en las empresas formales más productivas, y no en los “emporios” informales o ilegales. Tampoco es extraño que la defensa más fervorosa del medio ambiente se vuelque contra la minería formal súper fiscalizada, pero no contra la ilegal, que tantos males genera.
Pilar 3: Un Gobierno central capaz de hacer cumplir las políticas nacionales
La defensa de los derechos de las mayorías y la capacidad de impedir la formación de instituciones extractivas depende de la capacidad del Estado de ejercer su rol rector en cuanto al respeto de la Ley, del orden y de las políticas nacionales. Pero el proceso de descentralización en el Perú ha fallado precisamente en este aspecto. La consecuencia es un desequilibrio. Debido a la falta de liderazgo de los entes rectores, tenemos muchos casos de instituciones del propio Estado que incumplen la Ley, como los gobiernos sub-nacionales que deciden ir en contra de las políticas nacionales o no combaten el contrabando, la minería ilegal o la evasión de impuestos.
Entonces, tomando en cuenta estos tres pilares, hay cinco reformas que de implementarse facilitarán la mejora institucional que tantos demandan. Los objetivos son que el Estado ofrezca servicios de calidad y defienda los derechos básicos a la población, incentive los esfuerzos de inversión e innovación descentralizados y haga cumplir las políticas nacionales en favor de las mayorías.
Cinco reformas para mejorar el modelo
1. Es urgente mejorar la capacidad de la policía para defender los derechos de la población. Para ello, una reforma puntual y urgente es la reforma de las escuelas de la policía. Con una mejor formación y filtro, los policías podrán dar un mejor servicio y recibir mejores salarios. Pero además esto debe ser complementado con el uso de tecnología para aumentar la cobertura y para reducir el costo de las actividades centrales en la provisión del servicio, como la vigilancia, el procesamiento de denuncias y emergencias, etc. Esto se puede hacer con Asociaciones Público Privadas.
2. Potenciar el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (Fonie). El Fonie es una importante innovación de este gobierno para llevar combos de infraestructura básica a los más pobres, asegurando rapidez y retornos sociales muy elevados. Lamentablemente ha sido sub-utilizado por el Midis. Eso debe y puede cambiar rápidamente utilizando el marco normativo ya vigente. El detalle del “cómo” se puede encontrar en este link (http://www.apoyoconsultoria.com/contenidos/detalle/491/propuestas-de-politica).
3. Empoderar al Indecopi y la Contraloría. Ambas instituciones son claves para combatir las instituciones extractivas. El rol del Indecopi para promover la libre competencia en los mercados es muy importante para evitar que se generen rentas económicas en perjuicio de los más pobres, encareciendo bienes y servicios básicos. Pero también es clave para luchar contra las trabas burocráticas ilegales e irracionales, que encarecen los emprendimientos y generan espacios para la corrupción. Por su lado, la Contraloría es crucial para asegurar que los recursos públicos estén al servicio del ciudadano, pero debe poder hacerlo de manera eficaz y eficiente. Estas son las instituciones con capacidad de equilibrar la balanza en favor de quienes no pueden organizarse y ni ejercer presión.
4. Combatir frontalmente prácticas extractivas, como la minería ilegal, la invasión de terrenos y la informalidad fiscal y tributaria de las Mypes. Todas estas actividades ya tienen el marco normativo necesario para actuar con todo el peso de la Ley, pero lamentablemente no tienen el respaldo político necesario. Acá nuevamente, el “qué” está claro, pero no el “cómo”.
5. Mejorar la capacidad del Gobierno central para ejercer el rol rector de las políticas nacionales. Para ello los ministerios deben implementar incentivos y capacitaciones para permitir que los gobiernos sub-nacionales y oficinas descentralizadas cumplan las políticas nacionales. Pero también se debe tipificar las faltas y las sanciones en caso de incumplimiento.
He elegido estas 5 reformas porque van en la dirección correcta para asegurar los pilares institucionales mencionados y porque son concretas. Pero, como mencioné, es una lista que debe ser completada por otras disciplinas. En especial, les paso la pelota a los excelentes politólogos peruanos. Es momento de que se remanguen, aterricen el análisis y pongan propuestas concretas sobre la mesa.
Autor: José Carlos Saavedra, director de Análisis Macroeconómico de APOYO Consultoría
Fuente: Revista Poder 360